电子支付立法专家建议：以市场化竞争决胜全球跨境支付

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中国支付产业过去几年取得全球领先地位，但这一领先仅限于境内，在跨境支付这一各国支付产业竞争的主战场，仍然缺乏竞争力。放眼全球，国外用户“出国消费用Visa、电商海淘用PayPal、跨境汇款用SWIFT”的习惯根深蒂固。去年六月，Facebook牵头发起Libra数字货币项目，宣布未来“跨境支付要像发邮件一样简单”，开启了新一代全球支付的竞争。如何把握目前中国境内支付取得领先地位的窗口期，支持市场机构走出国门与国际巨头同台竞技，这一工作较为紧迫。新冠肺炎疫情这一“黑天鹅”的到来，让国际交流和贸易面临更大的不确定性，而“一带一路”倡议的推进需要普惠、高效、稳健的跨境支付支持。
我国经济国际化程度相较美国等西方发达国家仍存在显著差距，由此必然使得中国在跨境支付国际竞争中处于弱势，在数字经济转型的趋势下，如何通过跨境支付助推中国移动支付国际竞争成为一个关键问题。笔者作为全国人大财经委《电子商务法》立法专家，全程参与《电子商务法》起草工作，特别是负责了其中电子支付相关条款，并受中国人民银行委托起草了《支付清算条例（专家建议稿）》。《电子商务法》是全世界第一部确立数字经济平台法律主体地位的法律，也是世界首部规定电子支付平台是具有双边市场特性的新型数字经济平台特性的法律。在《电子商务法》创新措施的保驾护航之下，数字经济平台才能在此次防控疫情中发挥如此巨大的作用，充分体现了我国的制度优势，应当坚定制度自信。笔者深感应当以应该进一步秉持《电子商务法》立法精神，促进电子支付行业有序健康发展，增强我国电子支付、特别是跨境支付的国际竞争力，同时维护消费者权益。
国际货币金融体系是全球化经济的命脉，而跨境支付是其重要组成部分。政府与企业均希望涉足跨境支付行业，掌握货币权力，获取巨大收益。自2019年6月18日Facebook正式发布加密货币项目Libra白皮书以来，跨境支付的巨大想象空间再次吸引了各国央行与科技巨头的关注，我国央行数字货币DC/EP亦从“呼之欲出”迈入内测阶段。新冠疫情在冲击全球经济的同时，亦在一定程度上加速了全球央行数字货币的研发。笔者长期从事数字货币、跨境支付等相关问题的研究，取得了一定的成果。笔者主持的2019年商务部重大项目“跨境支付应用及安全策略分析”主要从明确跨境支付机构的职责、适时修改并完善相关法律、完善用户权利法律保障、完善支付安全法律保障、完善国际收支申报制度、完善跨境电子商务外汇管理等六大方面出发，试图构建有利于提升我国对外开放水平，有利于消除国家之间利用货币竞争性贬值、打货币战等恶性行为，促进金融市场良性发展，为国际贸易奠定健康市场基础的适度中心化跨境支付体系。
为研究如何发展跨境支付业务，提升我国支付产业的国际竞争力，笔者带领研究团队先后调研访问了美联储、中国银行纽约分行、英格兰银行、日本金融厅、日本央行、澳大利亚储备银行、澳大利亚证券和投资委员会等机构与组织，结合长期以来的研究积累与调研经验，兹提出以下观点及相关建议。
一、我国跨境支付市场向外“走出去”面临巨大挑战，对内“引进来”也让中国支付产业面临新一轮竞争
中国支付产业正在“走出去”，跨境支付满足日趋频繁的国际贸易和交流需求。中国在移动支付领域取得的成绩毋庸置疑，纵观全球也是难逢对手，但在跨境支付领域则刚刚起步。艾瑞咨询数据显示，2019年我国第三方移动支付市场规模达226.1万亿元。近年来，随着跨境电商、出境旅游、出国留学等需求的迅猛增长，中国已成为全球第一大游客出境旅游消费国、第二大个人汇款汇入国。包括支付宝、微信支付在内的众多支付企业与全球各国用市场化方式开展合作，推动跨境支付市场迎来高速发展。据中国支付清算协会数据统计，我国第三方跨境支付金额在2014年仅为260亿元，预计2019年将增长至7415亿元，平均每年增速接近100%。
跨境支付“走出去”面临市场巨头环伺，国内机构相比仍有较大差距。Visa、万事达、PayPal、环球同业银行金融电讯协会（SWIFT）等已在跨境支付领域深耕多年，成为各国最主流的跨境支付方式。与之对比，国内机构不到一万亿元的跨境交易规模可忽略不计。可以认为，跨境支付市场仍由国际巨头所主导，这将是我们长期持续的弱项。
跨境支付“走出去”的同时，国内支付市场也在面临全面“引进来”的新一轮竞争，全球支付网络在国内支付网络面前具有“高维打低维”的优势。PayPal于2019年10月完成对国付宝的收购，曲线获得支付牌照；美国运通、万事达的合资清算公司牌照申请，陆续获得了人民银行受理，预计很快会在国内正式展业。支付是典型的“双边市场”，容易出现强者愈强、弱者愈弱的马太效应。一方面，国内市场开放以后，PayPal、万事达等势必凭借跨境支付市场的存量业务与全球网络优势，吸引大量境内客户加入其平台。另一方面，境内市场份额的提高反过来会进一步巩固与增强其在跨境支付市场的地位。因此，跨境支付将在很大程度上影响国内市场开放后的竞争格局。
二、从国际上看，全球跨境支付竞争呈现白热化态势，市场化竞争让支付创新层出不穷，各国政府采取“风险为本、鼓励创新”的监管态度
一是，Visa、万事达等传统巨头正在持续进化。全球跨境支付市场基本由Visa、万事达两大国际卡组织所把持。为适应数字经济时代发展，国际卡组织近些年积极进行系统升级、技术创新与资本运作，对原有的银行卡清算网络进行升级换代。以Visa为例，其建立的实时支付网络Visa Direct已接入西联汇款（Western Union）、速汇金（MoneyGram）等多家全球领先的汇款公司，支持向西班牙、菲律宾等超过75个国家和地区的资金实时汇入。Visa在2019年5月还收购了英国汇款平台Earthport，整合后将增强Visa Direct的网络功能与覆盖范围。此外，Visa从2019年6月开始，在全球范围内推广全新的跨境支付平台Visa B2B Connect，该平台主要服务于企业客户且基于区块链技术，今年将覆盖100多个国家和地区。
二是，Transferwise、M-pesa等市场新贵快速兴起。在欧美发达国家，市场上出现了众多纯线上运营、无线下实体网点的数字银行，被称为Challenger Bank或者Neobank。比如，Transferwise是英国一家数字汇款初创公司，2017年推出了“无国界账户”（borderless account），允许用户进行50多种货币的实时兑换与转账，绑定万事达品牌预付卡后还能跨境进行线下消费及取现。目前，Transferwise每年处理600亿笔跨境交易，已成长为欧洲最大的金融科技公司之一。而在欠发达地区，由于手机普及率远高于银行账户，通讯运营商主导的移动货币（Mobile Money）是主流模式。其中最具代表性的就是非洲领先的移动支付平台——M-pesa。M-pesa从肯尼亚起家，目前已覆盖坦桑尼亚、埃及等七个非洲国家。2018年，M-pesa还与西联汇款（Western Union）、PayPal等合作推出了M-pesa Global，加快跨境支付市场布局。
三是，开放银行革命可能催生全新的跨境支付网络。笔者主持中国人民银行重要课题《开放银行金融服务生态体系研究》，深刻认识到开放银行的革命性作用。欧盟，英国、美国、新加坡、美国、加拿大、澳大利亚、巴西等全球多个地区正在积极推动“开放银行”（Open Banking）落地。银行通过API等技术手段与电子钱包、支付网关等第三方机构加强连接与合作。以欧盟为例，欧洲知名的网银在线支付平台Trustly已接入欧洲100多家银行，2019年6月与美国竞争对手Pay With My Bank实现了合并，顺利实现了支付网络的跨洲拓展；欧洲移动支付系统协会EMPSA于2019年9月在瑞士成立，目前成员包括瑞士TWINT、瑞典Swish、挪威Vipps、丹麦MobilePay、意大利BANCOMAT Pay、波兰BLIK等9个本地领先的电子钱包，旨在促进各支付平台之间的互联互通，未来还将扩张到欧盟以外区域。
四是，全球稳定币项目Libra转型后蓄势待发。Libra在4月16日发布白皮书2.0版，重大更新包括支持发行单币种稳定币（如美元稳定币Libra USD），对合规制度、底层资产流动性安排进行了优化，并放弃了向公链转型计划。与此同时，Libra协会宣布正式向瑞士金融市场监管局（FINMA）申请支付系统许可证。尽管面临各国监管的联合施压，Libra最快有望在今年年底正式上线。届时全球支付市场将迎来剧变，美元也将通过Libra USD完成真正意义上的数字化升级。
各国对于支付市场的监管一般聚焦于境内业务的风险防控，包括客户资金安全、系统技术安全以及市场有效竞争。跨境支付更多关注反洗钱/反恐融资、外汇与资本管制、敏感信息控制出境等，对于创新总体较为包容。与境内支付中心化体系不同，跨境支付往往是去中心化或者分布式的，需要境内外机构在网络互换、支付清算、外汇兑换、风险控制等领域对接合作，取长补短、互通有无。因此，各国对跨境支付很少有具体的业务管理要求或限制。赋能的政策环境也是近几年跨境支付创新在全球涌现的重要基础。
三、促进我国跨境支付市场发展的相关建议
跨境支付是一项国际业务，需要借鉴域外经验，并充分了解不同国家与地区的政策要求与监管规定。笔者在调研访问美联储、中国银行纽约分行、英格兰银行、日本金融厅、日本央行、澳大利亚储备银行、澳大利亚证券和投资委员会等机构与组织的过程中与有关官员、学者进行了深入的交流探讨，兹提出以下促进我国跨境支付市场发展的一些建议。
第一，鼓励国内企业做大做强，在跨境清算、标准输出上给予支持。充分利用境内市场暂时领先的时间窗口，全力支持国内企业“走出去”。当务之急是打通境内外网络，尽快形成内外联动局面，包括鼓励建立自主可控的跨境支付清算枢纽，在产业全链条上与国际巨头正面竞争，争取在跨境支付领域掌握数据要素主导权；尽快将国内成熟的方案总结提炼并对外输出，增强在国际金融标准领域的话语权。
第二，坚持市场化主导，监管以风险为本，不干涉机构跨境合作。顶层设计的基调以鼓励创新与市场化发展为主，监管要尽量避免“一刀切”做法，更多依靠市场化手段去化解和防范风险。跨境支付同时涉及两个司法管辖区，可参考国际通行做法，以境内机构为主要抓手，重点关注交易真实性、无证经营、反洗钱/反恐融资、外汇与资本管制、跨境数据安全、用户资金安全、网络非法交易等风险，可避免两国长臂管辖冲突。总体上，人民银行和外汇局已构建了完整有效的跨境支付监管框架，中国具有良好的监管合规基础，大力支持境内机构与境外商业银行、电子钱包、汇款公司、卡组织等开展多元化合作。
第三，应对以Libra为代表的私人数字货币对我国的威胁与挑战，支持国内企业以市场化方式发行应用于跨境服务的数字货币，参与下一代跨境支付竞争。2019年6月18日，Libra白皮书发布并将Libra的使命描述为“建立一套简单的、无国界的货币和为数十亿人服务的金融基础设施”，倡议建立一个“全球货币和金融基础设施作为公共产品以便于设计和管理”的生态系统。如果Libra的目标能够实现，那么世界支付系统将会迎来拨云见日般的重构。Libra可以与美元的国际储备货币地位相结合，形成更加广泛而牢固的“美元-Libra”全球货币和金融体系。人民币国际化是我国改造当代不合理的国际货币金融体系的必然追求，这不仅是政府与央行的使命，也需要市场主体的参与。央行、大型金融机构、跨国互联网公司都是理论上具备发行类似Libra加密货币潜力的主体。为了更好地把握数字技术重塑全球支付清算网络的历史机遇，应当充分激发国内企业的内生动力活力，支持国内企业以市场化方式发行应用于跨境服务的数字货币，允许尝试“区块链+数字货币”组合进行跨境支付创新，以为人民币国际化提供更多的场景支撑。
第四，探索应用区块链技术提升跨境支付的安全性与协同性。笔者承担的商务部重大项目“跨境支付应用及安全策略分析”中的一个重点就是研究区块链应用于跨境支付。传统跨境支付模式普遍存在速度慢、费用高、信息不透明等痛点。银行会在日终对支付交易进行批量处理，通常一笔跨境支付需要至少24小时或者更长的时间才能完成；加上跨时差等带来的系统运行时间不一致，以及某些节点还需要人工的审批等因素，跨境支付慢上加慢。而区块链等数字技术的应用可有效改善跨境支付的用户体验、资金效率与成本结构。传统跨境支付交易双方通常需通过中介机构实现信任和价值传递，而区块链相关技术利用代码即规则的核心思想解决不熟悉交易双方之间的信任问题，由此实现不涉及中介机构的交易双方数据直接交互。相较于传统的支付清算系统，以区块链技术为代表的金融科技的交易系统采取了更多的技术协议代替人工监督和执行，如以智能合约为代表的区块链“协议”能够便捷地实现清算、资金交割的程序而无需人工干预。基于区块链的跨境支付可以做到接近于“实时清算”，系统是完全自动的，它可以7*24小时不间断服务，通过区块链智能合约的自动执行，降低了金融机构的操作、合规、对账成本，能够更高效的实现汇率的测算和报价，保障汇率更优；因为采用联盟链以及哈希算法，用户的隐私信息能得到更全面的保障，监管机构可以对个人跨境汇款链路进行实时、全程监测，极大的提高了时效性和有效性。此外，在实体货币的情况下，伪造、仿制货币、票据的情况难以避免，虽然各国都对仿造货币的行为进行严厉的刑事制裁，在实践中却难以杜绝虚假货币的出现。而区块链技术将推动数字货币的发展，也将推动法币的数字化发展。现代金融系统采取中心化的存储、记载体系，一旦主要的中央存储器被攻陷，其存储的信息就会遭到复制、伪造和篡改，从而带来巨大的风险。而区块链技术以去中心化的解决方案，通过全网分布式记账保证数字货币的绝对真实性，同时其信用保障不依赖于某一中心的权威，每个账簿的分布式记账无法在同一时间内被大量篡改，整个区块链中每一个网络节点所能够相互应证的信息直接导致了虚假信息无法藏匿。因此，区块链技术为解决票据货币的伪造问题提供了根本性的技术方案，同时也降低了传统中心化的中央存储可能出现的系统性风险，解决虚假货币问题。区块链跨境汇款最大的挑战是让每个用户都能使用区块链技术完成跨境汇款，这是一件没有先例的事，是一条之前没有人走过的路。需要和多个参与方一起协商，探索出解决方案。比如，区块链跨境汇款是通过联盟链的形式进行的，具体在这一业务场景中，联盟链如何设计，各参与方如何相互配合、权责是怎样确定，需要不断的摸索。
第五，支持数字经济平台通过跨境支付业务竞争全球的合法数据资源。党的十九届四中全会提出数据作为一种新型生产要素，与土地、劳动力、资本、技术等传统要素并列为要素之一。2020年4月9日，《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称《意见》）对外公布，明确加快培育数据要素市场，推进政府数据开放共享、提升社会数据资源价值、加强数据资源整合和安全保护。数据要素的高效配置，已成为推动数字经济发展的关键一环。对跨境支付业务的竞争的根本目的在于争夺全球数据。争夺数据已经成为各国竞争的最为核心战略之一，中美在贸易战当中对于数据的争夺，可能是新一轮的国际竞争的一个核心。我们必须考虑到国家的最高利益，争夺未来可能变为最重要的国家战略资源，通过构建数字生态体系可以占领数据界的新大陆。除了要完善对国内数据要素市场的建设，同时也应当鼓励阿里巴巴、腾讯、今日头条等数字经济平台企业推行国际化战略，全方面走出去，争夺全球的合法数据资源。比如阿里旗下的钉钉就被联合国教科文组织推荐给全球的中小学生。通过丰富的海外电商、支付、云服务等应用场景，争取海外合法数据资源，尤其是金融领域相关数据。在数字经济时代，掌握数据就掌握了话语权，也能够通过所收集的数据进行分，更好地抵御和防范国际金融市场风险，更好地守住不发生系统性金融风险的底线。
第六，通过“共票”机制促进数据开放共享，赋能跨境支付。随着数据的集中统合、处理运用，数据的价值不断彰显。从信息工具视角看，大数据和征信体系是互联网金融信息工具应用的基础，大数据的运用降低了信息供给的成本和潜在的风险。从促进我国数据产业发展的现实需要出发，应当鼓励数据，尤其是金融数据的开放和共享，通过关键的数字普惠金融平台，整合动态的个人和企业数据，甚至打破政府部门数据孤岛，促进社会信息共享平台和信用体系建设。国外的Google Search案中，Google基于流量构建平台型数据生态，控制排除其他企业，影响创新服务的动机和能力；国内也有腾讯和飞书等之间的流量之争和数据共享纠纷等的案例。应当尽快建立一套针对数据确权、定价、共享的制度机制，把握基于跨境支付产生的货币相关的支付数据与流量数据的价值，开展以数据为核心的“共票”治理体系，更高维度的视角来应对Libra的挑战。“共票”，一即“共”，凝聚共识，共筹共智，是能够真正共享的股票；二即“票”，支付、流通、分配、权益的票证，是股票、粮票、钞票三票合一。通过“共票”机制赋能跨境支付数据，提升跨境支付监管与治理的效率。